为了慎重起见，雍正命议政王大臣召集中央有关部门详加议处。讨论的结果，各执一说。雍正大为恼火，斥责他们目光短浅，不再听他们意见，雍正四年七月断然下令实行“火耗归公”。规定各地火耗征收比率依各地情况而定，只许比原数少，不许增加。所收“火耗”全部提解到省。拨出一部分作为官吏养廉银，其他用于地方公费，此法很快全国实行。各地“火耗”率皆比原额有所下降，多的由80降到18，如山东等省。全国各省“火耗”率普遍保持在20以下。“火耗”归公后给各级官员发放养廉银，养廉银的数额很多，远远超过俸禄。如一品官养廉银每年有2万两，是其俸禄的100多倍、七品官养廉银亦达2000两左右，是其俸禄的40余倍。

清理亏空、火耗归公、实行养廉银三事同时进行，使官吏对小民任意加派、官场间收受规礼、贪污勒索的陋习有了很大改变，促使官僚队伍走向清廉。同时也使国库充实，地方公费充足，收到了一石二鸟的效果。

为了增加国家收入，打击不法地主官僚为逃避赋役而平均劳役、丁役，或将负担转到小农头上的情况，雍正三年，雍正决定实行“摊丁入亩”制度。将丁役摊到土地上去，谁田多，谁出力役多，没田的少出役。这个办法当然是对小农有利的。自明朝张居正“一条鞭法”提出这个设想，百年来一直实行不下去，雍正决心完成它。他以明确的认识、坚强的毅力促成了这一赋役制度的大变革。从此后没有了丁役，小农负担减轻了，压抑了富户，扶植了贫民，彻底解决了丁役不均，放富差贫的弊端。从另一方面说，因土地是固定的，而人丁是流动变化的，因此丁粮合收，使清政府的丁银收入有了保证，因此对国家亦是有利。所以这次赋税改革是一个有重大意义的历史事件。

四、加强集权巩固边疆

雍正是一个精明的皇帝。他非常了解康熙后期上上下下报喜不报忧给他父亲造成对许多事情的失察。他登上了皇位，便不能再容许这样的情况发生。他要更加牢固地掌握他的权力，便需要十分清楚地了解全国每天发生的事情，做到耳聪目明。为了这个目的，雍正对王朝的行政制度做了些改革和创造。主要的改革，一是完善了密折奏事制度，二是创设了军机处，目的是为了加强皇帝的集权。

清王朝的公文往来，主要是题本和奏本。题本是官员因公事所上的奏章，要加官印。奏本是个人私事，不用公章。二者皆由通政司送皇帝，其实到皇帝之前便已由内阁看过了。因此这两种公文都是公开的。这样便有许多局限，有些事情官员不敢公开讲，皇帝便无从知道。所以康熙年间便产生了补救的办法秘密奏折。秘密奏折是皇帝最为心腹、最相信的人才能用的。所奏内容，风俗民情、地方治安、官员情况、以及气候、粮价、民间琐事无所不包。这种奏折直接送皇帝，别人不得开启。皇帝看完，批示后发回本人保管。但是康熙时期，能用密折奏事者不多，还没有形成严格的密折制度。

雍正上台后，感到密折是了解下情的最好办法。他首先扩大了可写密折人的范围，令各省督抚皆有此权限。后来又给提督、总兵官、布政使、按察使和学政官员上密折权力。一些中下级官员，经过雍正特许，亦可密折奏事。临时差往地方的官员亦有此权。估计雍正朝先后拥有密折奏事权的可达1000多人。

密折制度的建立，使雍正更能广辟耳目，对全国上上下下了如指掌。因此，处理各类事情时洞察秋毫，一言中的，加强了行政效率。雍正朝一切大政皆有密折的功劳。耗羡归公，摊丁入亩，改土归流，他皆有周密的调查，有与心腹大臣许多的论证，因此施行起来得心应手。密折又起到了严密控制官员的作用，使官僚人人自警自惕，兢兢业业一心为公，因为他们的所作所为皆逃不脱雍正的眼睛，密折像一根无形的鞭子，驱赶着他们。雍正创立密折制度没有明代东厂之弊，而收东厂之实效。这正是雍正的高明之处。

雍正的另一创造便是设立军机处。雍正七年公元1729年，西北对准噶尔用兵。为了更准确、迅速地处理各种军机大事，雍正在他的寝宫养心殿附近设立了军机处。军机处不是一个衙门，没有属员，只是一个临时处置机密军事事务的机构，内设军机大臣和军机章京。军机大臣不是专职，是临时抽调来的、雍正比较信任的官员，原来的职务照兼。军机章京也是抽调来的，仍属原衙门编制，升转在原衙门进行。军机章京是负责文字工作的秘书类人物，雍正以军机处为工具，他的谕旨直接由军机处转发。雍正每天都定时召见军机大臣，有事随时召见，军机大臣常半夜不能休息。

军机处初设是办理西北军务，后来雍正觉得军机处用得顺手，西北军务完毕，便用来办理国家所有机密事务，所以在雍正手中，军机处已代替了内阁，成为国家实际中枢。凡重要机密之事皆由军机处办，内阁只能办一般性事务。军机处除了承命办事之外，还有为皇帝出谋划策，提供谘询，参加议政的任务。军机大臣是雍正挑选的，统统属于他的亲信，事事秉命于他个人，因此雍正非常牢固地抓住了国家一切权力。

雍正继位时，清王朝的边疆地区并不安定。首先是青海、西藏动乱不已。青海、西藏地区的蒙古人在康熙时已归顺清朝。由于准噶尔部的挑动，青海的罗卜藏丹津在雍正元年夏天叛乱。他放弃清朝封爵，恢复旧日称号，进攻不跟他走的另外两个蒙古亲王，扣留清朝官员，进攻西宁。雍正听到前方传来的消息，决心武力平叛。谕令川陕总督年羹尧为抚远大将军，主持剿灭军事。年羹尧作了周密部署，雍正元年冬天，连打了几个胜仗，降敌10万。罗卜藏丹津逃到了柴达木。岳钟琪率5000精兵，乘大雪直捣敌巢。第二年二月初八，大败罗卜藏丹津，俘其母亲和妹妹，罗卜藏丹津男扮女装逃往准噶尔。平叛战斗胜利后，清对青海地区加强了统治，设立了青海办事大臣，处理蒙藏民事，下置若干州县，使青海直接隶于中央政府，改变了康熙时对青海间接统治的方法。平叛后，在青海各地开展了屯田，兴办农业水利，对当地少数民族经济发展多方扶持，取得了很大成功。

西藏地区在康熙时已驱逐了准噶尔势力，并留兵2000人驻守，任命亲清的藏人担任西藏地方领袖。雍正元年，雍正听四川巡抚之请从西藏撤回了军队，雍正五年公元1727年便发生了阿尔布巴叛乱。后藏政府首领颇罗鼐率兵坚决平叛，与敌周旋。雍正闻讯令川、云驻军出兵进藏。次年秋，一举平定叛乱。西藏平定后，雍正从长远利益考虑，决定强化对藏控制。在西藏设立了驻藏大臣，留兵2000防守。同时，将西藏宗教领袖达赖六世迁于康定，派兵

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